Александр Ерофеев: «Нормативная база защиты прав инвестора – основное условие развития ГЧП»

Компания «Эрнст энд Янг» недавно представила обзор мнений государственных органов, частных инвесторов, финансовых структур, банков и институтов развития
о возможностях, преимуществах применения государственно-частного партнёрства,
о его нормативно-правовых аспектах и перспективах развития. Александр ЕРОФЕЕВ, партнёр, руководитель отдела услуг в области проектного финансирования и инфраструктуры в СНГ, один из авторов обзора, рассказал о результатах проведённого исследования.

– Александр, что показали исследования, в чём государство и частный бизнес едины, а в чём их оценка проблем и возможностей ГЧП различается?

– Все участники были едины в том, что ГЧП – это нужный и полезный механизм, один из путей решения инфраструктурных ограничений и модернизации российской инфраструктуры.

В основном разница была в понимании целей государственно-частного партнёрства и того, какие необходимы условия для успешного осуществления проектов. Государство прежде всего видит целесообразность ГЧП в привлечении внебюджетного финансирования и преодолении дефицита бюджетных средств.

Однако частные респонденты отмечают, что это обстоятельство не может быть единственным преимуществом ГЧП. Нужно искать в нём и другие преимущества, например, использование эффективности частного сектора, его опыта, выполнения проектов в срок с должным уровнем финансовой дисциплины, снижение коррупции и  т.д.

Таково первое важное отличие. Частный сектор, особенно иностранные участники, готовы предложить государству прежде всего экономию бюджетных средств на протяжении всего срока проектов ГЧП. А этот срок, как известно, может быть очень длинным.

Второе. Какие риски готов на себя взять частный сектор и какую отдачу на эти риски он ожидает? Здесь отмечались интересные различия во мнениях.

Государство, по всей видимости, испытывает пока некоторые иллюзии, что оно сможет перенести на частный сектор практически всё, или по крайней мере большинство проектных рисков. Это, например, риски спроса, риски трафика для платных дорог или риски пользования объектами коммунальной инфраструктуры и  финансовые риски, такие как риски процентной ставки, валютные риски и др. Консенсус между участниками рынка относительно оптимального распределения этих рисков и оценки доходности пока отсутствует. Инвесторы, особенно иностранные, и  кредитные организации оценивают риски по проектам ГЧП выше, чем государство.

– На какую доходность обычно рассчитывают инвесторы?

– Ожидаемая инвесторами доходность на вложенный акционерный капитал составляет обычно, в зависимости от типа проекта, 15–25%, иногда бывает и  30%.

Госорганы, к сожалению, пока недооценивают ту норму доходности, которую ожидает от этих проектов частный сектор.

– Эти ожидания соответствуют международным практикам?

– Международная практика тоже очень разнородна. Нас, наверное, надо сравнивать со странами с развивающейся экономикой – еmerging markets, в которых эти проекты только начинаются. С этих странами (где многие риски ещё не оценены и не устоялись правовые механизмы) ожидания по доходности совпадают. Естественно, по мере развития механизмов ГЧП, накопления числа проектов некоторые риски будут нивелироваться. Соответственно, и ожидания по доходности будут существенно снижаться.

– Какое сложилось впечатление по результатам опросов, насколько растёт доверие и стираются разногласия у государства и бизнеса по механизмам применения ГЧП?

– Здесь скорее надо отмечать не недоверие, а отсутствие понятной и единой политики государства по осуществлению проектов ГЧП, об этом говорят многие участники опроса (причём как со стороны государства, так и со стороны негосударственных органов).

Иными словами, какие и зачем нужны проекты ГЧП, какие требования государства, есть ли единые правила и нормы осуществления таких проектов, есть ли единый координирующий орган (а его, кстати, нет) в области проектов ГЧП –  такие ставятся вопросы. Отсутствие ответов на них рассматривается всеми участниками рынка как существенный недостаток.

Отсюда и появляется определённая степень недоверия. Многие респонденты отмечали, что проекты ГЧП зачастую оказываются следствием каких-то политических решений (например, в конкретном регионе руководство решило, что хорошо бы у нас иметь проект ГЧП, – сделали), а не продуманного анализа, зачем, собственно, этот проект ГЧП осуществляется.

– Каких государственных гарантий по реализуемым проектам ожидает бизнес?

– Пока реально проведённых проектов с ГЧП не так много. Крупные проекты можно пересчитать по пальцам одной руки. Тем не менее участники, особенно со  стороны частного сектора, отмечали, что государственные гарантии (а во многих случаях и субсидии) – это важное условие осуществления этих проектов.

Гарантии могут быть нескольких видов. Это либо гранты на этапе строительства, если объём проекта слишком большой, чтобы частный сектор мог его полностью взять на себя. Такие гранты уже предоставляются. Например, по проекту «Западный скоростной диаметр», в котором мы принимаем участие, такой грант предоставлен из Инвестиционного фонда РФ.

Второй вид этих гарантий – субсидии на операционном этапе. Это то, что мы  называем платежами за доступность. Государство при наличии объекта и его правильной эксплуатации со стороны частного сектора согласно доплачивать определённую сумму каждый год или каждый квартал этому частному инвестору.

Третий вид – гарантия от определённых рисков, о которых мы говорили. Например, частный сектор пока не готов брать на себя некоторые финансовые риски с учётом определённой финансовой нестабильности, отсутствия хеджей между рублём и другими валютами. Таковы виды гарантий, которых ожидает частный сектор.

Философия проектов ГЧП состоит в том, чтобы основное финансирование всё-таки привлекал сам частный сектор. И он готов к этому. Но, как я уже сказал, он  хотел бы, чтобы были гарантии именно возврата инвестиций.

Многие отмечали недостатки тарифного законодательства. Уровень тарифов часто носит политический или социальный характер и не обеспечивает окупаемость проектов. По мнению многих респондентов, необходимо решить вопросы в сфере предоставления земли, налогообложения, отражения в бюджете долгосрочных обязательств по проектам ГЧП, согласованности федерального и регионального законодательства о ГЧП.

Создание нормативно-правовой базы – это важный момент для развития проектов с ГЧП, который отмечали участники опроса. Наше законодательство, которое уже претерпевает определённые изменения и совершенствуется, всё равно, к сожалению, пока не даёт надежных гарантий возвратности инвестиций для частных инвесторов. Согласно опросам, защита прав инвесторов и кредиторов проектов ГЧП находится на  достаточно низком уровне.

– В каких отраслях наиболее перспективно применение ГЧП?

– Государство и частный сектор видят очень большие перспективы использования ГЧП в области транспортной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства. Это традиционно и ожидаемо.

Был получен интересный ответ относительно социальной инфраструктуры, где государство явно испытывает потребность в хороших проектах с ГЧП. Речь идёт о  школах, больницах, детских садах, культурных объектах – о тех сферах, которые явно недоинвестированы и куда государство ожидает приход частного капитала.

Однако частный бизнес пока не отмечает, к сожалению, эти области как очень перспективные для ГЧП. По нашему мнению, причина – в отсутствии проработанных подходов и схем привлечения частных инвесторов к таким проектам.

Ещё одна область, которая (к нашему некоторому удивлению) была отмечена как не очень привлекательная, – это энергетика. Хотя во всём мире энергетика – это сфера приложения частного капитала и механизмов ГЧП.

Одна из основных причин недооценки перспективности ГЧП в этой отрасли –  недостаточно экономически обоснованный уровень тарифов, который затрудняет возврат частных инвестиций.

– Ваши респонденты из крупного бизнеса? Были ли среди участников опроса представители среднего и малого бизнеса?

– Мы отбирали респондентов специально среди организаций, которые уже имеют определённый опыт ГЧП. Нам прежде всего было интересно услышать их мнение. По  характеру проектов, которые были до сих пор, – это прежде всего проекты большие. Соответственно, по определению и наши респонденты представляли достаточно крупные организации, будь то банки, строительные компании, компании–операторы объектов водоснабжения и водоотведения и т.д.

Более мелкие организации пока, к сожалению, не участвуют активно в этих процессах. Хотя во всём мире, если речь идёт о проектах социальной инфраструктуры, могут быть и малые организации. Я надеюсь, эта ситуация будет меняться.

– От кого чаще исходит инициатива проектов на основе ГЧП: от  государства или от частного бизнеса?

– Застрельщиком проектов должно быть государство. Объекты инфраструктурных инвестиций – это объекты, которые нужны государству и обществу.

Государство должно проделать двухступенчатый анализ. Во-первых, нужен ли  этот объект в принципе. Во-вторых, нужно ли его возводить или модернизировать на основе ГЧП. Бывают, конечно, случаи, когда частный бизнес проявляет инициативу. Но одна из ключевых теорий ГЧП – это отбор инвестора по конкурсу. Поэтому здесь всё-таки государство должно «заказывать музыку» и определять правила игры. Иначе проекты могут быть недостаточно выгодными для общества и  впоследствии подвергаться критике.

– Как бизнес оценивает взаимодействие с институтами развития?

– Бизнес видит большую потребность в участии институтов развития, прежде всего на этапе разработки проекта, где они пока не слишком активны.

Кому, как не им, передавать наилучшую практику, может быть, отчасти финансировать именно этап разработки, структурирования проектов. А впоследствии предоставлять часть этих гарантий, о которых мы говорили, от лица государства или вместо государства. А также предоставлять финансирование на льготных условиях там, где рыночных возможностей финансирования не хватает.

В меньшей степени частные инвесторы хотят видеть институты развития просто в  роли финансирующих организаций. Финансирование на обычных рыночных условиях могут предоставлять и банки. Мне кажется, респонденты очень чётко указали институтам развития на то, что они должны играть роль именно там, где рынок сам не справляется.

– В чём отличаются и в чём совпадают взгляды у отечественных и  иностранных компаний на развитие ГЧП в России?

– Прежде всего отличия в вопросах восприятия рисков. Иностранные инвесторы не готовы брать на себя некоторые риски, которые готовы брать на себя наши инвесторы. Например, иностранные инвесторы практически все сказали, что не  готовы брать на себя риск спроса в проектах. Они говорят, что мы можем возвести объект и можем обеспечить его эффективную эксплуатацию на протяжении длительного промежутка времени. Но мы хотели бы, чтобы государство гарантировало нам определённую доходность.

То же самое можно сказать о различных финансовых рисках. Это важно учесть государству. Потому что именно иностранные организации во многих случаях служат источником современных технологий, ноу-хау. Именно их хотелось бы видеть во  многих проектах. Но был подан ясный сигнал, что в этом случае государству придётся взять на себя многие риски.

– Участвовали ли регионы в опросе, ведь большинство проектов реализуется именно в субъектах Федерации?

– Да, региональных респондентов было немало. Участники опроса отмечали два важных момента, препятствующих разработке и реализации проектов с ГЧП: кредитоспособность региона, то есть состояние бюджета региона; качество государственных служащих в данном конкретном регионе.

Во-первых, если в регионе бюджет сводится с большим дефицитом и нет финансовой мощи на поддержку проектов, к сожалению, пока очень сложно найти какие-то механизмы их осуществления. Федеральный центр тоже не торопится поддерживать эти проекты в регионах.

Во-вторых, все отмечают недостаточную квалификацию соответствующих госслужащих в регионах: они порой просто не способны разработать такие проекты. А соответственно, получается плохое качество подготовки проектов.

– Кто из государственных и частных структур проявил интерес к  исследованию по ГЧП?

– Интерес к обзору проявлен очень большой со стороны государственных структур, поднимающих эту тему, например, Минэкономразвития России, правительств Москвы, Санкт-Петербурга и других регионов, а также институтов развития, таких как Внешэкономбанк и Европейский банк реконструкции и развития. Этот список можно продолжать. Думаем провести специальное мероприятие по итогам этого исследования, и надеемся, что оно тоже вызовет большой интерес.

ПР