Гарантии права собственности: государственное регулирование

Свобода экономической деятельности, а также равная защита всех форм собственности составляют основы конституционного строя. Однако о наличии у нас эффективного системного подхода к вопросам гарантий прав собственника и прежде всего применительно к собственности, приобретаемой и используемой в процессе предпринимательской деятельности, говорить пока рано.

Российское законодательство достаточно строго придерживается принципа компенсации (возмещения) стоимости имущества собственнику, если последний по  тем или иным основаниям его лишается.

Так, убытки, неполучение дохода при осуществлении предпринимательской деятельности в гражданско-правовой сфере возмещаются посредством специальных компенсаторных механизмов (возмещение убытков, упущенной выгоды, взыскание неустойки).

Принудительное изъятие имущества, не связанное с правонарушением, основывается на законе, применяется по решению суда и также предполагает выплату компенсации.

Изъятие имущества, связанное с правонарушением (взыскание штрафов, изъятие орудия правонарушения, приостановка деятельности, меры, направленные на  компенсацию нарушенного состояния окружающей среды и пр.), является мерой воздействия (наказания) за совершенное правонарушение, предусмотрено законом и  может применяться по решению суда либо на основании актов государственных органов, которым такое право предоставлено законом.

Так, налоговые органы вправе взыскивать задолженность по уплате налогов, приостанавливать операции по счетам в банках, органы Росприроднадзора вправе по  результатам проверок привлекать нарушителей к ответственности в форме штрафов, органы Ростехнадзора – как в форме штрафов, так и в форме приостановления деятельности предприятия при выявлении нарушений требований промышленной безопасности.

Такие меры воздействия со стороны государства в принципе являются допустимыми, если они непосредственно основываются на законе, их применение детально законодательно урегулировано и не приводит к нарушению общеправовых принципов. Однако следует обратить внимание на системный подход к вопросам гарантий защиты прав собственника.

 

Ирина ГРИДНЕВА,

заместитель Председателя Комитета РСПП
по собственности,
член Комитета РСПП
по развитию конкуренции.

Проблемы «вмешательства» государства в частноправовую
сферу

Степень защищённости права собственности, как правило, определяется исходя из оценки ряда критериев, а применительно к предпринимательству в первую очередь такого критерия, как степень и обоснованность государственного регулирования частноправовой сферы.

И следует признать, что здесь мы имеем дело с рядом проблем, требующих разрешения.

Если говорить о пределах и допустимости государственного «вмешательства» в  предпринимательскую сферу, то очевидно, что существуют области, где государственное регулирование не только оправданно, но и необходимо. Это объекты, имеющие стратегическое значение, естественные монополии, иностранные инвестиции, недропользование, промышленная и экологическая безопасность и ряд других.

Но совершенно недопустимым является подход, заключающийся в неоправданном вмешательстве в частноправовую сферу.

К проблеме чрезмерного государственного регулирования и злоупотребления государственным вмешательством в отдельные сферы предпринимательской деятельности относится, к примеру, вопрос пресловутых административных барьеров.

Это и дублирование полномочий контролирующих органов (например, полномочий по экологическому, земельному контролю федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ), влекущее многочисленность и обременительность проверок. Это и необходимость многократного повторного прохождения градостроительной экспертизы. Это и практика установления органами субъектов РФ и органами местного самоуправления необоснованно высоких ставок арендной платы за  пользование земельными участками и иными объектами недвижимости, находящимися в  государственной и муниципальной собственности.

Сюда же следует отнести и создание при государственных и муниципальных органах власти «своих» коммерческих фирм, экспертных организаций, которые, помимо хозяйственной деятельности, участвуют и в выполнении функций органов власти. Например, функции экспертизы качества фармацевтической продукции (во многих субъектах РФ переданы «Центрам контроля качества»), функции анализа проектной документации на соответствие требованиям охраны объектов рыбохозяйственного значения, функции выдачи заключений о соответствии санитарно-эпидемиологическим требованиям и т.д.

Также широко распространена практика применения административных мер управления отдельными отраслями экономики или сегментами рынка, обусловленная необходимостью срочного решения ситуационных проблем или защиты точечных интересов тех или иных участников гражданского оборота.

Такими мерами являются, например, и сезонно устанавливаемые цены на  нефтепродукты для сельскохозяйственных производителей вместо комплексной программы поддержки аграрного сектора, и ежемесячно устанавливаемые экспортные пошлины, которые изменяются в зависимости от конкретно сложившейся ситуации в  той или иной сфере экономики.

«Принципы» двойного наказания

Кроме того, у нас сложилась ситуация, когда правоприменительные органы и  государство в целом, участвуя в регулировании гражданского оборота, рассмотрении споров, создании и принятии законов, видят своей целью защиту интересов «слабой» стороны, а не максимально полную и эффективную реализацию конституционных прав частной собственности и свободы экономической деятельности. Приведём пример из сферы антимонопольного регулирования как одной из наиболее значимых отраслей государственного регулирования предпринимательской деятельности.

Очевидно, что безвозмездное изъятие части собственности, выполняющее функцию наказания за правонарушение (штраф, иные взыскания штрафного характера), как и  любое другое наказание, должно отвечать принципу соразмерности последствиям нарушения.

В соответствии с Законом о защите конкуренции антимонопольный орган вправе выдать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Одновременно КоАП РФ  предусматривает применение к хозяйствующему субъекту оборотного штрафа за  нарушение антимонопольного законодательства до 15% годовой выручки.

Конституционный суд признал взыскание незаконно полученного дохода «специфической» формой воздействия на нарушителей антимонопольного законодательства, а не мерой ответственности. В связи с чем предписание о  перечислении незаконно полученного дохода может применяться вместе с оборотным штрафом, хотя на самом деле это «двойное» изъятие имущества как мера наказания за одно и то же правонарушение. И такой подход однозначно неприемлем.

Кроме того, применительно к антимонопольным нарушениям не соблюдается принцип соразмерности наказания общественной опасности нарушения. Так, за  антимонопольное правонарушение, длившееся, к примеру, 2 месяца, исходя из норм КоАП РФ может быть применён штраф в размере до 15% выручки за весь предшествующий год.

Принцип двойного наказания, а также несоразмерная правонарушению ответственность существенно ограничивают права собственников. На эту проблему неоднократно указывало бизнес-сообщество, в том числе в процессе обсуждения третьего антимонопольного пакета. Но проблема так и не была решена. Более того, принятые поправки в Кодекс об административных правонарушениях, принятые в  рамках этого пакета, значительно усугубили ситуацию.

Теперь, исходя из новых правил расчёта штрафа за нарушения антимонопольного законодательства, фактически его минимальный размер будет составлять не 1%, а 8 (!) %, а для крупных участников рынка – 11,5%, поскольку у них в наличии всегда будут по крайней мере два отягчающих обстоятельства – извлечение в результате правонарушения дохода в размере более 5 млн руб. и совершение правонарушения двумя и более лицами, входящими в группу лиц, определяемую в соответствии с  антимонопольным законодательством. То есть по новым правилам штраф рассчитывается следующим образом: за нарушение без смягчающих и отягчающих обстоятельств – 8%, за каждое смягчающее обстоятельство – минус 1,75%, за  каждое отягчающее – плюс 1,75%.

Также существует практика привлечения хозяйствующих субъектов к двойной имущественной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды. После возмещения природопользователем вреда, причинённого окружающей среде, в  денежной форме контролирующие органы считают возможным обратиться к  природопользователю с требованием о возмещении вреда в натуре (о проведении восстановительных работ), и суды, как правило, такие иски удовлетворяют.

Надеемся, что в процессе дальнейшего совершенствования законодательства эти вопросы будут решены.

Предлагаемые меры снижения государственного давления

В основу решения этой чрезвычайно важной для российского рынка проблемы должен быть положен следующий принцип: при выборе мер регулирования отношений собственности важно правильно находить баланс между частными и публичными интересами, в противном случае можно получить малопривлекательные результаты от  опасений потенциальных инвесторов до дестабилизации рынка.

Учитывая всё сказанное, представляется необходимым установить на уровне закона основные принципы и пределы государственного регулирования отношений собственности, в частности и в первую очередь в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Речь идёт о необходимости принятия:

– закона, содержащего исчерпывающий перечень оснований и регулирующего порядок перехода права собственности к государству (национализация и изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд),

– закона, устанавливающего основания и пределы государственного регулирования отдельных отраслей экономики, прежде всего отраслей, имеющих стратегическое значение для государства.

Возможно, пределы вмешательства государства в экономическую жизнь было бы  целесообразно очертить сводным законодательным актом.

Необходимо также на законодательном уровне закрепить обязательность экспертизы и предварительной оценки последствий принятия органами власти нормативных правовых актов и решений об установлении и изменении административных требований к деятельности хозяйствующих субъектов. Такая оценка должна проводиться при участии объединений предпринимателей, общественных организаций, что позволит свести к минимуму риск негативного влияния принимаемых решений на стабильность гражданского оборота.

Наталья МАЛЯР,

старший преподаватель
кафедры горного
права РГУ
нефти и газа
имени И.М. Губкина.