Проблемы управления собственностью в унитарных предприятиях

Реформирование государственных унитарных предприятий сталкивается с рядом институциональных ограничений, в основе которых лежат вопросы эффективности управления собственностью.

Для новых условий, сложившихся в стране с началом рыночной трансформации, юридическая конструкция государственного предприятия в самом общем виде была определена в 1994 г. в новом Гражданском кодексе (ГК). Он объявил государственные и муниципальные предприятия унитарными (неделимыми) и ограничил полноту права хозяйственного ведения. В форме унитарных предприятий (УП) могли создаваться только государственные и муниципальные предприятия, действующие либо на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (казённые). Принципиальное отличие казённых предприятий заключалось в том, что государство обязано нести субсидиарную ответственность по их обязательствам при недостаточности имущества.

Новый ГК РФ предполагал принятие отдельного закона о государственных и  муниципальных УП. Однако появился он лишь в 2002 г., а государство долгое время не прикладывало должных усилий к тому, чтобы обладать работающим прикладным механизмом для реализации своих прав как собственника имущества унитарных предприятий.

В отсутствие такого закона руководители УП имели большую свободу действий в  отношении их доходов и имущества. Создавалась потенциальная возможность обременения унитарных предприятий долгами и риска потери ими имущества в  результате взыскания контрагентами или кредиторами, что нередко происходило на  практике.

Руководители УП не были ограничены необходимостью согласовывать свои действия с собственником (государством) в рамках специальных процедур, подобно тому, как это должно происходить в акционерных обществах. На практике низкая эффективность многих УП определяется не только плохой организацией бизнес-процессов, злоупотреблениями менеджмента, но и отраслевой спецификой (ориентация на государственный заказ с вытекающей отсюда проблемой исполнения государством своих обязательств, деятельность в регулируемых секторах экономики и т.п.).

На протяжении последнего десятилетия реформирование унитарных предприятий рассматривалось преимущественно сквозь призму преобразования подавляющего их  большинства в открытые акционерные общества (ОАО), лишь ограниченное количество предполагалось оставить в виде казённых. Однако такой подход сталкивается с  известными институциональными ограничениями.

Практиковавшееся ранее преобразование почти всех унитарных предприятий в ОАО с полной (100%) долей государства в капитале и последующей продажей акций было сопряжено с формальной необходимостью нести издержки, вытекающие из требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах (обеспечение должной публичности, ведение реестра акционеров и т.п.) при сомнительных перспективах привлечения инвестиций за счёт выхода на фондовый рынок. Кроме того, государство должно организовывать участие представителей органов власти в  управлении ОАО при желательности обеспечения достаточного уровня их  квалификации и адекватного использования механизмов корпоративного управления.

Казённые предприятия, действующие на праве оперативного управления, не  получили широкого распространения, вероятно, по причине того, что законодательно определённая модель их функционирования означает обязанность государства нести субсидиарную ответственность по их обязательствам. Это обстоятельство создаёт потенциальную возможность увеличения государственных расходов и нагрузки на бюджетную систему.

Аналогичные проблемы вышли на поверхность и в связи с реорганизацией государственных и муниципальных учреждений. Более того, ограничение правоспособности унитарных предприятий находится в явном противоречии с  реформой учреждений (расширение самостоятельности, отказ от сметного финансирования, частичная коммерциализация деятельности), получившей в 2006 г. воплощение в новой организационно-правовой форме «автономного учреждения», относящейся к некоммерческим организациям.

Помимо особенностей механизмов управления, на перспективы преобразования конкретного УП влияют и такие факторы, как профиль его деятельности, характер рынка, на котором оно функционирует, специфика выполняемых функций и т.п. В  современной российской экономике имеется относительно большое количество квазирынков (ограниченной ёмкости, с высокими барьерами входа, ситуации естественной монополии и монопсонии), где присутствуют унитарные предприятия, которые во многих случаях располагают активами монопольного или олигопольного характера. Приватизация таких УП может привести к возникновению частной монополии локального характера или появлению мотивации влиять на ценовую ситуацию на рынке.

Наблюдаемые в настоящее время сложности реализации конкурентной модели госзакупок, такие как предпосылки отказа от унитарных предприятий в качестве основного (единственного) поставщика товаров (работ, услуг), весьма ограниченный позитивный опыт распространения частно-государственного партнёрства, концессий, несмотря на наличие соответствующего законодательства ещё с середины 2000−х гг., являются очевидными ограничениями на пути сокращения унитарных предприятий.

В этой же плоскости лежат такие факторы, как отсутствие развитого законодательства, регулирующего режим использования имущества казны (помимо средств государственного бюджета), наличие ограничений на приватизацию, а также вопрос о её целесообразности применительно к ряду предприятий (например, входящих в перечень стратегических организаций, определяемый с 2004 г. президентом страны).

В таких условиях потенциальные подходы к реформированию сектора унитарных предприятий могут быть связаны с обеспечением множественности вариантов их  преобразования в иные организационно-правовые формы (непубличные хозяйственные общества, некоммерческие организации, казённые предприятия, государственные и  муниципальные учреждения).

Определённые шаги в этом направлении были сделаны совсем недавно. Принятые летом 2011 г. поправки в законодательство допускают возможность приватизации унитарных предприятий путём их преобразования не только в ОАО (как было ранее), но и в общества с ограниченной ответственностью (ООО), а также в автономные некоммерческие организации. Ближайшие годы должны показать, насколько успешными окажутся эти новации. Что касается использования прочих вариантов преобразования (казённые предприятия и учреждения), то при этом целесообразно принимать во внимание возможную бюджетную нагрузку и оценить потенциал такой относительно новой организационно-правовой формы, как автономные учреждения, имеющей немало общего с унитарными предприятиями.

Георгий Мальгинов,

к.э.н., зав. лабораторией проблем собственности и  корпоративного управления Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара