Победить коррупцию сообща

Общество пока не удовлетворено теми результатами, которые достигнуты в борьбе с коррупцией. Оно не видит высокой эффективности в работе антикоррупционных структур, которые существуют в России в большом множестве. Коррупция стала системной: она проникает сверху донизу в разные ведомства. В нашей стране практически нет ни одной государственной структуры, которая бы не была подвержена этой заразе.

«Большая» коррупция

Слово «коррупция» происходит от латинского corrumpere – «растлевать». Сегодня коррупция, которая пронизала высшие органы власти, растлевает наше общество, нашу страну. Но, похоже, общество хочет видеть действенные меры власти, чтобы остановить это растление.

Борьба с коррупцией в высших органах власти – важная задача. Не могут оставаться безответными публикации в СМИ, которые говорят, что у этого министра есть конфликт интересов, у этого вице-премьера есть необъяснимое, на самом деле незаконное, обогащение, этот директор департамента имеет долю в компании, сектор которой он регулирует, и т.д. Такие публикации существуют в огромном количестве, и спасибо СМИ за то, что это стало известно. К сожалению, никакого ответа от высшего политического руководства и руководства ведомств на эти вопросы не поступает. Борьба с «большой» коррупцией, борьба с коррупцией в  высших эшелонах власти – это залог успеха всей антикоррупционной программы. Пока общество не поверит, что высшая власть начала наводить порядок с самой себя, оно не будет верить никаким усилиям. Общество хочет быть уверено в том, что высшая власть страны честна.

Правовой фундамент

Что бы мы ни говорили, что давать взятку нехорошо, это является укоренившимся пониманием в правосознании наших граждан. Граждане не верят, что можно обратиться в прокуратуру или в милицию. Из тех, кто давал взятку, только 2–3% людей готовы обращаться в правоохранительные органы, чтобы противодействовать этому явлению.

Безусловно, борьбу с коррупцией нужно начинать с правового фундамента. За  последние годы сделано достаточно много. Россия как государство действительно продвинулась вперёд. Правда, если построить замечательную плотину, которая будет перегораживать реку, но оставить в этой плотине несколько маленьких щёлочек, то эту плотину рано или поздно размоет. Нужно ещё раз посмотреть на  наше законодательство и заделать те щели, которые сегодня видны. Есть несколько положений антикоррупционных конвенций и Совета Европы, и Организации Объединённых Наций, включая «коррупционный доход», «незаконное обогащение», «конфликт интересов», «совместный финансовый интерес» и т.д. Их нужно имплементировать в наше законодательство.

Недавно Президент РФ предложил публичное обсуждение законопроекта о расходах чиновников. Сейчас «Открытое правительство» ведёт сбор информации. Одно из  ключевых замечаний, которые существуют, – неполный круг чиновников, которые должны декларировать свои расходы: из него выпадают военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов, руководители госкорпораций. Предложено представлять декларацию о расходах, однако в законопроекте не указано, в какие сроки она должна предоставляться. В каждом ведомстве существует должностное лицо, которое контролирует своих подчинённых, но не обязано это делать: может проверить, а  может не проверить. Аналогичные вопросы возникают при анализе практически любого антикоррупционного акта – наше законодательство оставляет очень много возможностей для ухода даже от правильных его положений.

Нужно закрепить в законодательстве систему вознаграждений граждан, информирующих о фактах коррупции, и законодательно закрепить систему их защиты. Проведённые опросы общественного мнения (были размещены на сайте «Эха Москвы» и  в блоге Алексея Навального) дали следующий результат: от 75 до 90% людей считают, что нужно платить информаторам. Это на самом деле есть элемент вовлечения общества в борьбу с коррупцией. Причём понятно, что платить нужно только тогда, когда незаконное обогащение доказано судом, когда незаконный доход изъят в доход бюджета. Но общество понимает, что это действенный инструмент, и оно категорически поддерживает такое предложение.

Нужно дорабатывать наше законодательство в части определения конфликта интересов граждан перед их поступлением на государственную службу. Нужно понимать, что чем выше должность человек занимает, тем больше у него конфликт интересов. Любой вице-премьер российского правительства – для него владение даже акциями публичных компаний – «Газпрома» или Сбербанка – создаёт конфликт интересов.

К примеру, бывший вице-президент США Дик Чейни перед вступлением в должность продал акции компании Halliburton, в которой он был крупным акционером, потому что это составляло для него конфликт интересов. Он упустил большой доход, так как вскоре после его вступления в должность акции Halliburton пошли вверх. У  нас в стране должны быть такие же жёсткие требования. Общество не должно сомневаться в честности наших высших чиновников, потому что оно будет с них брать пример.

Мы считаем, что нужно закрепить в нашем законодательстве обязанность публичных должностных лиц в случае предъявления обвинения им в незаконном обогащении доказывать обратное. Мы понимаем, что есть вопрос презумпции невиновности, но Конвенция ООН предполагает понятие незаконного обогащения. У  нас существует аналогичная форма в российском законодательстве, в российской правоприменительной практике – это возврат НДС при экспорте, когда экспортёр должен доказать свою правоту. Мы считаем, что человек, идущий на госслужбу, берёт на себя обязательство вести дела честно и объяснять свои расходы на  имущество, несоответствующие его доходам.

К сожалению, нельзя в сегодняшнем разговоре обойтись и без ещё одной болезненной проблемы – это состояние российского суда. Общество суду не верит. И хотя уровень коррупции в судейском сообществе обществом оценивается не так высоко, как во многих других структурах, но в обществе нет веры в то, что судом принимаются справедливые решения.

Мы рекомендуем создать специальную коллегию Верховного Суда для рассмотрения вопросов, касающихся конфликтов интересов незаконного обогащения высших должностных лиц. Если таких дел не будет, если эта коллегия останется без работы, если не будет ни одного такого случая среди наших высших руководителей страны (условно мы называем её топ-1000), это будет замечательный результат, к  которому надо стремиться. Общество хочет быть уверенным, что это так.

Федеральный орган по борьбе с коррупцией

Нужно создать центральный орган по борьбе с коррупцией на уровне федерального руководства, который мы называем «бюро по противодействию коррупции». Не мы первые на этом пути, я надеюсь, что не последние – уже многие страны пошли по этому пути. Мы проанализировали практику создания таких органов. Как правило, в развитых странах, в странах с устоявшимися институтами – США, Великобритании, Франции, Австрии, Швейцарии, Швеции, Финляндии, Норвегии и др. – эти структуры создаются внутри имеющихся институтов. Это может быть офис генерального прокурора, это может быть министерство внутренних дел, как во  Франции, это может быть служба внутренних доходов и таможни, как это сделано в  Великобритании. Страны, которые существуют в ситуации изменяющихся институтов –  это Восточная и Центральная Европа, Юго-Восточная Азия и Латинская Америка, –  все они создают специальный орган вне институтов, понимая, что неустоявшиеся институты являются ослаблением этого органа.

Опыт показывает, что в ситуации, когда, к сожалению, коррумпированы основные правоохранительные структуры, борьба с коррупцией не может вестись без создания такого органа.

Нужно заметить, что создание такого органа – это не панацея, это не есть гарантия, что в России коррупция будет быстро побеждена. У этого органа должны быть полномочия, у него должна быть мощнейшая политическая поддержка руководства. Бюро должно работать как правоохранительный орган, и потребуется принятие специального закона об этом органе. Бюро должно заниматься организацией защиты и свидетелей, и граждан, сообщающих о коррупции, и  потерпевших, и сотрудников бюро.

Надо сказать, что основные цели этого бюро не только и не столько борьба с  коррупцией в высших эшелонах власти, сколько борьба с коррупцией в целом в  стране, это организация взаимодействия различных правоохранительных структур, это координация работы по реализации Национального плана по противодействию коррупции, это вовлечение общества в борьбу с коррупцией и создание системы общественно-государственного партнёрства. Нельзя победить коррупцию только силами общества, нельзя победить коррупцию только силами государства. Они должны объединить усилия. Создание такого бюро при активном участии общества, при контроле общества за составом руководства бюро, за тем, что оно делает, за  проведением антикоррупционного мониторинга позволит победить коррупцию.

Функции антикоррупционного бюро

На первое место мы поставили аналитическую работу. Этот орган должен анализировать, что происходит в стране, он должен внимательно работать с  результатами социологических опросов, выясняя, в каких регионах, в каких ведомствах коррупция более сильна, какие коррупционные пятна выпирают, каким образом устроены коррупционные схемы и какие инструменты используются для этих незаконных, некрасивых целей. Эта главная задача – методологическая, образовательная и аналитическая работа ведомства – будет применима во всех структурах. Борьба с коррупцией в высших эшелонах власти, конечно, является одним из основных элементов. Потому что в том же самом законопроекте о контроле за расходами чиновников сказано, что контроль за декларациями расходов лиц, замещающих высшие государственные должности, ведётся в отдельном порядке, установленном законами РФ, указами Президента РФ и т.д., но нет разъяснения, в  каком порядке.

Студенты Высшей школы экономики проделали небольшой эксперимент: они взяли декларации депутатов Государственной Думы РФ, избранных в декабре этого года, и  проверили их декларации, просто размещённые публично на сайте Государственной Думы за 2010 г., и на сайте Центризбиркома, когда они шли на выборы. У 12 избранных депутатов Государственной Думы различие в большую или в меньшую сторону сумм, обозначенных в двух декларациях, составляет больше 100%. У  некоторых депутатов две декларации, поданные с небольшим разрывом во времени, различаются по суммам в 10 раз, в 30 раз. И никакого ответа получить невозможно.

Важнейшая задача бюро – организация международного сотрудничества, потому что мы понимаем, что в современном глобализированном мире компании уводят из  России коррупционно заработанные активы, и найти их без международного сотрудничества невозможно. Известное дело «Даймлера», которое перешло в Россию по запросу Генпрокуратуры РФ, полгода лежало вообще без движения, потому что ведомство, уполномоченное вести расследование, не могло найти переводчика.

Мы считаем, что у этого бюро должны быть полномочия на приостановление действий нормативно-правовых актов в случае выявления коррупциогенных норм, а  также право временного, на период расследования, отстранения от должности должностного лица, подозреваемого в коррупции.

Идея, которую мы вложили в слово «бюро», – это должен быть коллегиальный орган. Это дополнительная гарантия того, что проблема коррупции будет решаться совместно. Реальное количество правоохранительных единиц в нём не должно быть очень большим – 120–150 человек. Но мы хотим подчеркнуть, что это бюро независимо от всех органов власти, оно имеет право заниматься контролем высших должностных лиц и обязано реализовывать план антикоррупционной деятельности в  нашей стране.

Общественно-государственное партнёрство

По нашему мнению, сила успеха бюро по борьбе с коррупцией в стране – в создании общественно-государственного партнёрства. Мы считаем, что общество созрело для того, чтобы активно участвовать в борьбе с коррупцией, оно не хочет терпеть положение дел, которое сложилось сегодня. Но общество понимает, что в  одиночку оно не может информировать само себя о том, что происходит в стране, не может применять меры воздействия, не может реагировать на негативные факты, которые происходят: у общества нет функции правоохранительных органов.

Поэтому мы хотим, чтобы деятельность бюро была подкреплена деятельностью общественного совета. Мы считаем, что создание совета – это функция, которую может выполнить общественность с участием Президента РФ, если он решит, что это необходимо. Также мы полагаем, что такая конструкция общественного совета изначально имеет право вето на назначение руководителей бюро, имеет право мотивированного выражения недоверия членам бюро, руководству бюро. Очень важно, чтобы именно общественность и общественный совет при этом бюро занимались организацией мониторинга и взаимодействия с социологическими службами, анализом информации, оценкой реализации антикоррупционных действий и тех достижений, которые у нас реально есть. Это должны делать не чиновники, которые отчитываются о выполнении плана, а общество.

Имеющийся Национальный план противодействия коррупции выполнен в  «замечательной» бюрократической манере: каждое ведомство написало то, о чём легко отчитаться. Например, Минфин России записал фразу, что он будет продолжать работу по совершенствованию принципов бухгалтерского учёта, аудита и  финансовой отчётности. А есть фраза, которую я не знаю, как интерпретировать: «Рекомендовать Правительству предпринять усилия по снижению экономической заинтересованности в совершении коррупционных мероприятий». Сама по себе фраза звучит фантасмагорически: а как проконтролировать эту рекомендацию – выполнено, не выполнено? Мы что, будем проводить опрос чиновников: вам, как, стало менее привлекательно, вам стали меньше взяток носить за решение вопросов? Этим должна заниматься общественность, Общественный совет должен добиться того, чтобы план был чёткий, были понятны цели и индикаторы, была понятна траектория движения, по которой мы хотим пойти и по которой мы реально идём.

Мы считаем, что Правительство РФ может доверить общественному совету, например, распределение грантов, которые в последнем Национальном плане противодействия коррупции записаны для общественных объединений и СМИ по  формированию в обществе активного неприятия коррупции. Правительство может этим не заниматься, достаточно того, что оно выделяет деньги и доверяет общественному совету распределять их.

Переходный период

Пока большинство российских чиновников живёт с пониманием того, что взятки брать можно и за это не наказывают. Мы провели узкий опрос экспертов. Они считают, что примерно у 70% из тех, кого мы называем топ-1000, можно найти факты незаконного обогащения, факты незадекларированного конфликта интересов, и  мы понимаем, что вряд ли государство может одномоментно взять и всех уволить. Что должно сделать высшее руководство?

Мы, наступая на свои гражданские чувства и чувство справедливости, предлагаем ввести переходный период. Все высшие чиновники должны подать полную декларацию об имуществе, включая финансовые активы, включая бенефициарные владения, предположим, по состоянию на 1 июля этого года и заплатить своего рода подоходный налог 13% с того, что не было задекларировано раньше. После этого к тем людям, кто задекларировал, государство не предъявляет претензий.

После завершения же декларационной кампании государство, в случае выявления фактов коррупции, имеет право применять жёсткие меры. Оно имеет право применять кратные санкции, требовать уголовного наказания.

Мы считаем, что человек, попавшийся на коррупционном преступлении, факты которого подтверждены, не имеет права занимать должностей ни в государстве, ни  в государственной компании. Более того, по опыту отдельных стран, мы считаем, что такие люди не могут занимать руководящие должности в публичных компаниях, в  компаниях, акции которых торгуются на биржах. То есть они не могут быть ни  членами правления, ни членами советов директоров. Эти люди себя дискредитировали как честные люди.

Нужно время, чтобы принять правильные решения, поэтому такой переходный период, который мы предлагаем, пока необходим.

Сергей Алексашенко,

директор по макроэкономическим исследованиям

Национального исследовательского университета

«Высшая школа экономики»